速评 | 国家新闻出版署《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》
2023年12月22日，国家新闻出版署发布《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》。该法规草案规定了网络游戏出版经营单位的设立、管理、监管，以及限制游戏过度使用和高额消费、未成年保护等，旨在完善网络游戏治理。
作者丨蔡荣伟
导语
2023年12月22日，国家新闻出版署发布了《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》（以下简称“《草案》”），向社会公开征求意见。《草案》对网络游戏出版经营单位的设立、管理和监管进行了全面规范，包括审批流程、防止过度使用和消费、技术测试、游戏币交易、未成年人保护和年度报告制度等方面的详细规定，共计八个章节64条。
I. 背景
2010年8月1日，我国第一部专门针对网络游戏进行管理和规范的部门规章《网络游戏管理暂行办法》（文化部令第49号，已失效）（以下简称“《暂行办法》”）正式施行，经2017年12月15日发布的《文化部关于废止和修改部分部门规章的决定》（文化部令第57号）修订，最终于2019年7月10日被《文化和旅游部关于废止〈网络游戏管理暂行办法〉和〈旅游发展规划管理办法〉的决定》（文化和旅游部令第2号）废止而失效。
国家新闻出版署于2023年12月22日发布《草案》。在主要内容方面，《草案》沿用了《暂行办法》中的部分条款，但对其中部分关键条款进行了重大调整，同时新增了一些条款以优化网络游戏治理整体布局。在监管机构方面，网络游戏的职能主管部门曾经是文化部和原国家新闻出版广电总局分别管理，根据《草案》，现为国家新闻出版总署。笔者认为，《草案》的出台可能标志着网络游戏出版、经营统一部门管理时代的到来。其中有几点值得关注、探讨。
II. 重点速评
1、整体审批时间预计延长
《草案》规定了网络游戏出版单位、经营单位各自的许可标准与审批过程。就审批部门与时间而言：网络游戏出版单位申请许可最终需由国家出版主管部门审批，国家出版主管部门应自受理申请之日起60日内，作出批准或不予批准的决定；网络游戏经营单位申请许可最终需由省级出版主管部门审批，省级出版主管部门应自受理申请之日起60日内，作出批准或不予批准的决定，国家出版主管部门定期对省级出版主管部门定期报送的许可证审批情况进行检查。
而《暂行办法》中，对于《网络文化经营许可证》的申请，省、自治区、直辖市文化行政部门自收到申请之日起20日内作出批准或者不批准的决定。
2、限制版号使用：不超期、不“借壳”
a) 限制“囤积”版号
游戏产业中部分囤积版号行为是为在面对政策限制、市场竞争激烈和快速变化的环境下，确保有足够的游戏发布机会，从而保持市场竞争力，应对未来的不确定性。《草案》规定网络游戏出版和运营单位需自批准文件签发之日起一年内组织游戏出版运营，超期不能出版运营的，应及时向属地省级出版主管部门书面说明理由。
而《暂行办法》规定《网络文化经营许可证》有效期为3年，有效期届满且需继续从事经营的，应当于有效期届满30日前申请续办。《草案》之规定将可能对游戏产业的未来战略规划产生较大影响。
b) 禁止买卖、套用版号
《草案》规定任何单位、个人不得以任何形式转借、出租、买卖、套用《网络出版服务许可证》、网络游戏批准文号、出版物号。笔者理解，这在一定程度上反映了对网络游戏行业更加严格监管的趋势。
3、大幅影响游戏生态：聚焦游戏机制与盈利模式
a) 禁止强制对战
强制对战是指游戏中玩家被迫参与战斗的机制，这通常包括定时战斗事件、地区控制战（例如SLG游戏，Simulation Game，策略类游戏）、敌对玩家的入侵、任务或剧情驱动的战斗，以及不可避免的玩家对玩家（PvP）战斗。这种机制一般旨在增加游戏的紧张感和挑战性，但同时可能一定程度上限制了玩家的选择自由。《草案》第十七条规定网络游戏出版经营单位不得在网络游戏中设置强制对战，这可能对某些游戏模式的固有生态产生冲击。
b) 游戏时长与消费：不限龄限制游戏过度使用和高额消费
(i) 《草案》目前最受关注和讨论的一点，是对目前市场流行的游戏盈利模式的影响。《草案》第十八条规定，网络游戏不得设置每日登录、首次充值、连续充值等诱导性奖励。以手游为例，部分游戏中每日登陆或每日首胜奖励（涉及用户留存率）、首次充值、连续充值（涉及增加流水）是惯有的收入来源和用户参与激励。这些机制被广泛应用于游戏行业，旨在促进玩家日常参与和持续消费。如该条款正式通过，游戏公司将需要寻找新的方法来保持用户的活跃度和收入流，可能导致游戏设计、运营策略和市场营销手段的重大调整。
(ii) 网络游戏出版经营单位不得以炒作、拍卖等形式提供或纵容虚拟道具高价交易行为。笔者理解，该规定可以限制虚拟物品的金融化，预防和打击与虚拟经济相关的潜在洗钱行为和犯罪所得掩饰行为，保持游戏的娱乐性，并减少玩家因不正当交易而蒙受损失的风险。
(iii) 为保护未成年人权益，未成年人网络游戏消费限制较为严格。《草案》中规定，所有网络游戏须设置用户充值限额，并在其服务规则中予以公示，对用户非理性消费行为，应进行弹窗警示提醒。前述规定如通过，或为首次不限龄地限制网络游戏充值金额。这一规定在保护消费者和促进健康游戏环境方面具有积极作用，但可能会在一定程度上影响到部分依赖高消费玩家的游戏模式（例如，通过开设多个服务器来激励玩家在每个服务器上重复消费的盈利模式）。
c) 规制 “随机抽取”模式
《草案》规定：
(i) 网络游戏出版经营单位应对随机抽取的抽取次数、概率作出合理设置。该规定并非首次出现，例如文化部（现已撤销）《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》（文市发〔2016〕32号，现已失效）中已规定，网络游戏运营企业必须在官网或游戏内公示所有可抽取物品的详细信息和概率，并公布用户的抽取结果。以手游市场为例，据观察，当前大部分提供随机抽取服务的游戏，一般会设置“保底”作为对获得指定内容的抽取次数限制。
(ii) 应为用户提供虚拟道具兑换、使用网络游戏币直接购买等其他获得相同性能虚拟道具和增值服务的方式。该规定如正式出台，将影响随机抽取模式的运作链条。笔者理解，首先可能涉及对定价策略的调整。此规定将要求游戏公司为游戏内的稀有物品或服务设定一个具体的直接购买价格，游戏公司需要平衡物品的吸引力、稀缺性与价格，以避免定价过高导致玩家反感，或定价过低影响平衡。其次，通过允许玩家直接用游戏币购买所需物品，可能在一定程度上降低随机抽取模式的吸引力；玩家在知道具体价格后可能更加理性地权衡是否购买。笔者理解，该规定在促进理性消费的同时，可能导致提供随机抽取服务盈利模式的变革。
4、限制公测、内测模式
《草案》规定，网络游戏技术测试需符合规定内容，测试前需向出版主管部门报告详情，限制测试用户数至2万且测试后删档。若测试涉及公开提供可直接注册登录服务器的客户端软件，收费，以商业合作、广告销售等方式获取收益，或其他正式运营行为，视为网络游戏运营，须获得国家出版主管部门批准出版的批准文号、出版物号。
笔者理解，该规定可能将使游戏行业面临更严格的测试要求和合规成本，影响游戏的早期规划计划。从长远来看，这可能有助于防止过度商业化和不负责任的游戏推广，一定程度上促进行业的健康发展。
5、游戏币交易必须采用实名制数字人民币钱包
《草案》第二十四条要求游戏币必须采用实名制数字人民币钱包（以下简称“数字钱包”）。数字钱包是一种电子支付工具，它与用户的真实身份信息绑定，用于进行数字货币的交易和管理，以确保交易的安全性和可追溯性，同时遵守包括反洗钱和反恐怖融资在内的金融监管要求。在我国，相关交易商（如账号交易平台）若拟提供涉及数字钱包的交易服务，需要获得相应的牌照。笔者理解，该规定有助于增强市场的透明度和监管效果，也对现有的游戏币交易平台和部分游戏的盈利模式存在一定影响。
此外，《草案》将《暂行办法》中保存网络游戏用户购买记录与用户间的交易记录和账务记录的期限从180天延长至2年。
6、鼓励网络游戏宣扬中华文化
《草案》在禁止性和鼓励性规定上均强调了传承和弘扬中华传统文化的重要性。《草案》第十六条禁止网络游戏危害社会公德或中华优秀文化传统，且网络游戏出版经营单位在境外运营发行游戏的，应坚守中华文化立场、遵循国际规则和文化传播规律，不得危害国家安全、损害国家荣誉和利益。《草案》第六章“保障与奖励”专章规定，“鼓励研发和推广以社会主义核心价值观为引领，发展社会主义先进文化，弘扬革命文化，传承中华优秀传统文化……的网络游戏”，且鼓励开拓海外市场，鼓励国际合作，提升中华文化的国际影响力。此外，国家还将给予推动网络游戏产业健康发展作出重要贡献的单位和个人以奖励。
可见，符合宣扬中华文化、起到正向作用的网络游戏，将更容易获得监管部门的支持。
7、“小游戏”将受另行规定管理
《草案》规定，将另行规定对无故事情节、玩法简单、无充值消费的国产小程序网络游戏的管理措施。以广告视频奖励、插页广告、激励广告、积分墙、推广合作等为生存模式的部分游戏亦将受到规制。
8、提高对违规游戏企业的处罚力度
以提供含有禁止内容的网络游戏为例，《暂行办法》规定，对于未达情节严重情况的罚款数额为10000元以上30000元以下；而《草案》规定，对于未达情节严重情况的罚款数额，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款。在违反未成年人保护的情况下，《草案》规定企业最多被罚违法所得10倍的罚款，而《暂行办法》则“封顶”30000元。
9、其他
a) 服务器和存储设备存放境内：《草案》规定，从事网络游戏出版、运营以及网络游戏币发放和交易服务等活动，应承诺网站域名注册证明、相关服务器和存储设备存放在中华人民共和国境内。
b) 限制网络游戏直播高额打赏：《草案》第二十九条规定，网络游戏直播不得出现高额打赏。
c) 年度报告制度：《草案》第四十七条规定，网络游戏出版经营单位应按规定向所在地省级出版主管部门提交年度报告。
III. 总结
随着《草案》的发布，我们可能正见证着网络游戏行业的重要转折点，也是对网络游戏行业的挑战。在这个变革的时代，灵活和有利于长远发展的管理方式，或许更有助于构建健康、有序且充满创新活力的网络游戏环境。同时，也让我们关注如何在这些新规则下寻找新的机遇，共同推动中国游戏行业的长远发展。
蔡荣伟 律师
上海办公室 高级顾问
业务领域：投资并购和公司治理, 网络安全和数据保护, 诉讼仲裁
特色行业类别：能源与自然资源, 通讯与技术
* 曹丹青对本文亦有贡献
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